功能区规划引发四大遐想

作者：文/ 蔡恩泽(江苏)

　　

　　6月8日发布的《全国主体功能区规划》，是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性的规划，对于推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定具有重要战略意义。

　　功能区规划的发布将引发四大遐想：

　　企业大搬迁——青岛流亭国际机场和青岛钢铁厂最近陷入“纠结”。这两个企业所在区域被规划为青岛蓝色经济区，由于相互距离很近，青岛钢铁厂烟筒的烟雾经常对机场的航班造成影响。青岛地方官员正在考虑是否将两个企业迁出。

　　而随着6月8日中国主体功能区规划公布，上述难题更挂上了“催命符”，有了初步解决的方案。即青岛钢铁厂必须搬迁出去，原因是重型企业按照主体功能区的规划，不应该放在市区。

　　类似青岛的难题将迎刃而解，伴随区域产业结构调整与布局，紧跟着各层次的功能区规划公布，一场重点企业大搬迁的大潮即将到来。

　　其实数年前已有信号。如北京石景山区的首钢已经搬到河北的曹妃甸，重庆主城的钢厂搬到了郊县的长寿县，武汉的锅炉厂整体搬迁到东湖开发区。目前青岛钢铁厂也面临搬迁。首钢贵阳特殊钢厂也预备搬迁。

　　GDP退位——根据功能区规划，有相当一部分地区将纳入“限制开发”的名单，一个巨大的变化是，全国可能会有上千个市县的GDP考核将被弱化。

　　国家发改委负责人指出，对不同的主体功能区要实行不同的绩效考核评价办法，对于限制开发的农产品主产区，主要是要强化对农业综合生产能力的考核，而不是对经济增长收入的考核，对限制开发的重点生态功能区，主要是强化它对于生态功能的保护和对提供生态产品能力的考核。对于禁止开发的区域，主要是强化对自然文化资源的原真性和完整性保护的考核。

　　对不同主体功能区各有侧重的绩效考核评价结果作为地方党政领导班子和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。如果不按照主体功能区要求开发，就会影响到评价。

　　也有人担心，在没有建立起科学完整的评价体系之前，离开GDP考核的评估可能会疏于粗放、模糊，难见公平公正。

　　地方和中央利益博弈——功能区规划确定四类区域，禁止开发区域比较容易确定，优化开发区域和重点开发区域也好说，关键是限制开发区域。虽说国家发改委负责人在解释时强调，限制开发不等于限制发展，“开发”是一种特指，是在一定区域进行的大规模、高强度的工业化、城镇化活动。限制开发，就是限制这样的开发，不是限制所有的开发活动，也并不是限制所有的发展。

　　但“大规模、高强度的工业化、城镇化活动”难有政策界定，不少地方在理解上存在误区，打擦边球的开发将会继续。

　　即便是在重点生态功能区(有436个县级行政单位)，地方政府也不会坐等国家财政的转移支付，因为财政转移支付毕竟是“汤汤水水”，勉强度日，没有自己搞开发“油水”大，一定会处心积虑变着法子搞开发。地方政府与中央政策的利益博弈将进一步升温。

　　行政区划调整——功能区规划立足于区域概念，这种跨行政性的经济规划，虽说是比较科学，但也带来后遗症，就是区域经济往往会受行政干预而流产。而在中国现行庞大的行政体制之下，要想绕开行政权力，区域经济再完美也有阻力。

　　比如毗邻南京城的马鞍山市，比南京辖区内的一些小城镇离南京还要近，多年来受南京的经济辐射，已经成为事实上的南京卫星城，但由于分属江苏和安徽两省，南京和马鞍山之间的物流体系十分滞后，影响区域经济的进一步发展。如果将马鞍山并入南京，这个问题就迎刃而解。

　　再说，区域经济的调整落实也离不开行政监管，离开行政权力的重合叠加，区域经济就失去权力支撑和监督保障。

　　因此，可以预料，随着功能区规划的出台实施，区域经济开发必将带动行政区划的调整。